连云港市人民政府

行政复议决定书

〔2022〕连行复第132号

申请人：李某。

申请人：于某。

被申请人：连云港市城市管理综合行政执法局。

申请人李某、于某对被申请人连云港市城市管理综合行政执法局作出连城执（海一）限拆字〔2022〕第9号《限期拆除决定书》（以下简称限拆决定）不服，于2022年7月25日向本机关邮寄行政复议申请。本机关2022年7月27日收到行政复议申请，并于当日依法予以受理。本机关于2022年9月23日组织了听证，因案情复杂，同日决定延期30日作出决定。另因双方同意调解，本案于2022年10月21日中止审理。后调解不成，本案于2023年6月1日恢复审理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的限拆决定。

申请人称：申请人2008年因毛竹市场片区征收，经原新浦区拆迁办工作人员介绍搬来现在位置（高渠道末端），后与连云港市市区水工程管理处（以下简称水工程管理处）签订了合同，租赁涉案地块建设新的毛竹市场，十余年来市场经营效益良好。2022年7月6日，被申请人对申请人作出限拆决定。申请人认为被申请人作出的限拆决定明显超越职权、认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：

1.限拆决定超越职权。（1）被申请人作出的限拆决定未写明其作出该行政行为的职权依据。被申请人依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第六十二条第一款等规定作出限拆决定，但是上述规定并未授予被申请人作出涉案限拆决定的职责，而是授予城乡规划主管部门对于规划违法行为的行政处罚权。（2）涉案地块属于高渠道末端，是水利部门管辖的范围。申请人李某是与水工程管理处签订了租赁合同，水利部门有水行政监察支队作为专门的行政执法机构，因此被申请人在水利部门管辖范围内不具有作出限拆决定的职权。

2.限拆决定认定事实不清。（1）申请人于某不是本案行政相对人，被申请人处罚对象错误。本案涉案建筑物系申请人李某于2008年建设，不是申请人于某建设，申请人于某从未参与涉案建筑物的建设行为，不应作为本案的处罚对象。（2）申请人李某是因为原毛竹市场被拆迁而搬来涉案地块建设新的毛竹市场，建设涉案建筑物时已经向市水工程管理处提出过申请。被申请人对申请人的建设和经营情况应当是知情的，如果申请人建设行为违法，被申请人在将近十五年的时间内都未对申请人的建筑物进行查处，也属于失职渎职行为。

3.限拆决定不是为了公正执法，而是滥用职权。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”申请人所在的高渠道地块周边都是与申请人类似的市场和建筑物，但是被申请人都未进行处理，仅仅对申请人进行处理，不是为了公平执法的目的，而是属于滥用职权。

4.限拆决定适用法律错误。（1）按照被申请人的理解其作出的限拆决定应当属于行政处罚的一种，但是被申请人作出限拆决定的内容不属于行政处罚的种类。《行政处罚法》第二十八条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”国务院法制办公室《对陕西省人民政府法制办公室<关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示>的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）（以下简称《复函》）明确规定：《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。涉案限拆决定属于责令申请人限期拆除的行政行为，不属于行政处罚的种类，故涉案行政行为的内容和形式不符合法律规定，被申请人属于适用法律错误。（2）被申请人作出的限拆决定并未写明申请人属于无法采取改正措施消除影响的情形。按照《城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款之规定，被申请人应当在限拆决定中写明申请人为何属于无法采取改正措施消除影响，属于适用法律错误。

5.限拆决定程序违法。（1）被申请人作出涉案限期拆除决定书明显超出法定期限。按照《行政处罚法》第六十条的规定，被申请人应该在九十日内作出限期拆除决定书，但是被申请人从2021年11月25日开始对申请人进行调查询问，直到2022年7月6日才作出涉案限期拆除决定书，明显超出上述规定的九十日的法定期限。（2）未告知申请人听证权利，剥夺申请人申请听证的权利。按照《行政处罚法》第四十四条、第六十三条的规定，被申请人作出限期拆除2000多平方米建筑物的处罚，属于其他较重的行政处罚，应当告知申请人听证的权利，但未告知申请人听证的权利，属于严重的程序违法。（3）被申请人作出的限拆决定未依法进行调查并收集证据，明显违反全面、客观、公正调查的基本原则。被申请人在2022年3月7日未立案的情况下进行了大量的调查工作，在立案后却没有进行任何调查工作，显示其未真正履行调查程序，不符合《行政处罚法》第五十四条的规定，并且限期拆除决定书未经过全面的调查，调查的基本事实不清。（4）限拆决定未经法制机构审核。《建设行政处罚程序暂行规定》第十六条规定：“执法机关的法制工作机构对案件审核后，应提出以下书面意见。”本案中，被申请人并未提供法制机构的审核意见，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，应当视为被申请人没有审核意见。（5）本案未经行政机构负责人集体讨论决定。《行政处罚法》第五十七条之规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。本案被申请人只有执法大队和支队讨论进行了讨论，不是行政机关负责人进行讨论，程序违法。

综上，请求复议机关撤销限拆决定。

申请人提交的证据材料：

1.限期拆除决定书；

2.关于开展场地内房屋安全专项整治的通知；

3.关于认真落实安全生产月工作的通知；

4.国务院法制办《对陕西省人民政府法制办公室<关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示>的复函》；

5.重大火灾隐患销案通知书；

6.视频光盘1个。

被申请人称：1.限拆决定主体合法。《连云港市城市管理领域开展相对集中行政处罚权实施办法》第四条规定，连云港市城市管理综合行政执法局行使城市规划方面的全部行政处罚权以及与行使行政处罚权相应的行政检查权、行政强制措施权等相关行政管理权，具体由连云港市城市管理行政执法支队负责实施。根据市水利部门的说明，水利部门的管理范围为毛竹市场中心路南边缘线至北排水沟，涉案限拆决定涉及的违建范围是毛竹市场院内中心路南侧建设的房屋，与水利部门的管理范围无冲突。因此，被申请人作出涉案违法建筑限拆决定的主体适格。

2.限拆决定程序合法。被申请人对申请人违法建设行为下发了核查通知书，在进行现场检查、立案前核查后依法进行立案调查、审核处理。在作出涉案限期拆除决定前，向申请人依法作出并送达了连城执（海一）拆告字〔2022〕第9号《限期拆除事先告知书》（以下简称限拆告知书），告知其享有陈述、申辩的权利。申请人提出陈述申辩后依法进行记录并复核。被申请人依法作出涉案限期拆除决定并送达申请人，程序合法。

3.限拆决定事实清楚、证据确凿。经调查：申请人李某、申请人于某于2008年在未取得建设工程规划许可证的情形下开始在海州区港城大道与青峰路交叉处西侧木材毛竹市场院内中心路南侧建设房屋，建设现状为已建成，主体一层，局部二层，砖混、钢架结构，不规则形状，房屋共22处，总建筑面积为2592.79平方米。上述事实有现场检查笔录、照片资料、调查询问笔录、水利部门说明、土地信息资料、房屋面积测绘报告等予以证实。

4.限拆决定适用依据正确。本案中申请人未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为，违反了《城乡规划法》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，被申请人依据《城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，作出限拆决定，适用法律法规依据正确。

5.回复申请人复议请求意见。（1）两名申请人均为限拆决定的适格相对人。涉案违建系由两名申请人李某和于某共同建设，两名申请人在现场检查笔录和调查询问笔录中均已对该事实进行签字确认。（2）被申请人办案期限不违反法律规定。国务院法制办2012年《复函》中明确指出：《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。同时，《行政处罚法》规定的行政处罚种类也未包括责令限期拆除。因此，被申请人作出的涉案限期拆除决定不属于行政处罚。申请人认为被申请人作出涉案决定的法定期限应受《行政处罚法》的调整于法无据。被申请人在合理期限内对涉案违建进行了查处并作出限拆决定程序合法。（3）被申请人在下达限拆决定前，已充分保障了申请人的陈述、申辩权。涉案限拆决定不属于行政处罚，听证不是作出限拆决定法定必经程序。（4）申请人涉案违建属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被申请人已列明法律法规依据。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条和第七条的规定，违法建设行为属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形只有两种，一种是取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；另一种是未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。其余均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，涉案违建不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被申请人在限拆决定中已列明查处申请人违法行为所适用的法律法规依据，保障了申请人的知情权。

综上，请求复议机关依法维持限拆决定。

被申请人提交的证据材料：

1.限期拆除决定书及送达回证；

2.海州区人民政府《关于同意对连云港市国际商城某租赁服务部（毛竹木材市场）重大火灾隐患进行挂牌督办的批复》；

3.核查通知书（连城执停字0000028）；

4.行政执法权利义务告知书；

5.现场检验笔录；

6.照片资料7张；

7.2021年10月25日对申请人李某所作调查询问笔录及相关身份证明；

8.2021年10月25日对申请人于某所作调查询问笔录及相关身份证明；

9.申请人转账单等复印件2份；

10.送达地址确认书；

11.被申请人赴水利部门调查介绍信；

12.水工程管理处关于高渠道毛竹市场管理范围的说明；

13.水工程管理处提供高渠道末端承包方案、水利工程临时占用恢复承诺书、高渠道场地租用协议（2008年、2009年、2011年、2013年）；

14.连云港市自然资源和规划局《关于毛竹木材市场所在地块相关情况回复的函》；

15.被申请人执法人员赴规划部门调查介绍信；

16.规划部门提供木材毛竹市场土地信息图；

17.水工程管理处《关于毛竹木材市场高渠道出租范围的情况说明》；

18.抽签结果确认表；

19.房屋面积测绘报告；

20.2021年12月6日李某的调查询问笔录；

21.2021年12月10日于某的调查询问笔录；

22.赴规划部门调查介绍信；

23.规划部门提供土地类别编码对照表；

24.案件立案审批表；

25.案件调查终结报告；

26.行政处罚案件集体讨论记录（大队）；

27.行政处罚案件集体讨论记录（支队）；

28.案件处理审批表；

29.限期拆除事先告知书及送达回证；

30.陈述申辩笔录；

31.陈述申辩情况处理审批表；

32.被申请人对水利部门线索告知函及送达回执。

经审理查明：2008年，申请人李某、于某（两申请人当时系夫妻关系）因原毛竹市场片区征收经协调，于2008年4月3日与水工程管理处签订了《高渠道场地租用协议》，租用海州区港城大道与青峰路交叉处西侧（即高渠道末端）区域建新的毛竹市场。后申请人自2008年起在未取得建设工程规划许可证的情况下在涉案地块陆续建设房屋和建筑物，其中毛竹市场院内中心路南侧房屋，建设现状为已建成，主体一层，局部二层，砖混、钢架结构，不规则形状，房屋共22处，总建筑面积为2592.79平方米。经查，《高渠道场地租用协议》第三项第一点、第三点约定：“1.场地整理按乙方方案实施。此后未经甲方同意，乙方不得新建、改建、扩建、翻建任何设施。未经甲方签认同意的，所建房屋必须自行拆除。3.乙方使用上述场地期间，因甲方水利工程建设管理需要或城市建设需要，必须收回场地时，乙方应无条件服从。场地上的房屋设施，乙方在接到甲方书面通知后一个月内自行迁移。否则，引起的损失乙方负责。未到期租金甲方如数退还，乙方不得提出其他经济补偿要求。”申请人李某于2008年3月28日以“连云港市毛竹市场”名义编制的《高渠道末端承包方案》中提到“拟在高渠道北建简易房约40间，每间约20平方米，离高渠道5米”，但本案中涉案房屋均处于高渠道的南侧，不在合同约定的范围内。

另查明，高渠道在近年逐渐荒废，2019年我市新修订的《连云港市水利工程管理办法》，高渠道已经不在水利工程管理范围内，相关土地性质也显示为城市建设用地。

2021年10月25日，被申请人对申请人下发了停工（核查）通知书，责令申请人2021年10月30日前接受调查；2021年11月24日，某公司出具测绘报告；2022年3月7日，被申请人决定立案；2022年4月11日，被申请人执法大队进行集体讨论；2022年6月13日，被申请人执法支队进行集体讨论；2022年6月16日，案件进行了处理前审批程序，并依据处理意见作出《限期拆除事先告知书》并送达申请人，告知其享有陈述、申辩的权利。2022年6月24日，申请人进行了陈述申辩；2022年7月5日，对陈述申辩情况进行复核审批；2022年7月6日，被申请人向申请人作出限拆决定，并直接送达申请人。被申请人以申请人的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，决定限期在接到限拆决定之日起15日内拆除上述违法建设，并告知其享有提出复议或诉讼的权利。

以上事实有申请人、被申请人提供的营业执照、现场检查笔录、照片资料、停工（核查）通知书、调查询问笔录、水利部门说明、土地信息资料、房屋面积测绘报告、高渠道末端承包方案、高渠道场地租用协议、自然资源部门回复函、限期拆除事先告知书、限拆决定、案件讨论记录以及本机关制作的听证笔录、调取的文件等证据资料予以证实。

本机关认为：《城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《连云港市城市管理领域开展相对集中行政处罚权实施办法》第四条规定：“市执法局行使市容环境卫生、城市规划、园林绿化、市政管理方面的全部行政处罚权以及与行使行政处罚权相应的行政检查权、行政强制措施权等相关行政管理权，行使环境保护、工商管理、公安交通管理方面的部分行政处罚权以及与行使行政处罚权相应的行政检查权、行政强制措施权等相关行政管理权，具体由连云港市城市管理行政执法支队负责实施。”根据上述规定，被申请人具有对本案违法建设进行查处的法定职权。

《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证”。本案中，申请人在未取得建设工程规划许可证的情况下，在毛竹市场院内中心路南侧建设2592.79平方米房屋的行为违反了上述法律法规规定。申请人虽然在2008年和水工程管理处签订了《高渠道场地租用协议》，但申请人并未按照协议约定建设简易房屋。根据2019年我市修订的《连云港市水利工程管理办法》，高渠道已不在水利设施管辖范围，相关地块在被申请人检查时属于城乡建设用地，被申请人将涉案房屋认定为违建无不当之处。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法〔2012〕99号）第四条规定：“违法建设行为属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形只有两种，即（1）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（2）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”。申请人建设的涉案违法建设的情形不符合上述规定，属于无法采取改正措施消除影响的情形，被申请人依据《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定：“在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”的规定，作出责令限期拆除决定。认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，决定适当。

被申请人经过现场检查、调查、立案、案件讨论等程序，向申请人作出《限期拆除事先告知书》，经申请人陈述申辩后，被申请人进行了复核，依法作出限拆决定并送达申请人，被申请人作出限拆决定程序合法。

限拆决定确认两申请人为行政相对人认定准确。涉案违建系两申请人在婚姻存续期间共同建设的，两申请人在现场检查笔录和调查询问笔录中均已对该事实进行签字确认。两申请人离婚后，申请人于某也在涉案场地持续经营“连云港市国际商城某租赁服务部”，从事涉案房屋和木材、毛竹销售，因此申请人于某也应当作为限拆决定的行政相对人，申请人称于某不是本案行政相对人的主张本机关不予支持。

综上，被申请人作出的限拆决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持被申请人连云港市城市管理综合行政执法局作出的连城执（海一）限拆字〔2022〕第9号《限期拆除决定书》。

申请人如不服本决定，可在收到本决定书之日起15日内向连云港市赣榆区人民法院提起诉讼。

2023年6月1日